Reforma administrativa: ¿qué está en juego?

Nota: Las opiniones expresadas en este texto son de exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la posición de este sitio web.

Congreso Nacional, Brasilia. Foto: José Paulo Lacerda | Agencia CNI

El debate sobre la reforma administrativa ha ganado cada vez más relevancia en los últimos días en el Congreso Nacional, y es necesario destacar algunos puntos iniciales para la plena comprensión de lo que está en juego en el escenario político nacional.

A diferencia del sector privado, los organismos públicos tienen limitaciones sobre qué y cómo pueden realizar determinados actos; por lo tanto, dependen esencialmente de la previsión legal para actuar. Así, la administración pública depende de la existencia previa de una norma que autorice su actuación, ya sea en la Constitución de 1988, en las Leyes Ordinarias y Complementarias, en Decretos, Reglamentos o Reglamentos Internos. La reforma administrativa no es más que la alteración de algunas reglas de gestión y actuación del funcionariado público, ajustando parámetros operativos y administrativos en el ámbito público.

Es importante notar que la reforma que está a punto de entrar en debate en el Congreso Nacional no es la primera y, muy probablemente, no será la última en Brasil, porque forma parte de un proceso natural y necesario para que la Administración Pública pueda ser perfeccionada y comience a atender las demandas sociales de forma más eficaz. Sin embargo, la experiencia brasileña con reformas anteriores mostró resultados limitados y dificultades de implementación.

La Administración Pública en Brasil está históricamente relacionada con la desorganización, prácticas patrimonialistas (confusión entre interés público y privado) y prácticas burocráticas (procedimientos lentos, demorados y redundantes), perjudicando principios de ciudadanía, del funcionariado público y del Estado Democrático de Derecho, como transparencia y eficiencia.

Leyes y decretos institucionalizaron reglas y modelos de organización de la Administración Pública con el objetivo de modernizarla y adaptarla a las necesidades de la población. Comenzando por la patrimonialista, que rigió durante todo el período colonial; la burocrática, extensamente criticada por la baja profesionalización de los entes y por centralizar las decisiones importantes en un solo agente público (por lo tanto más lenta, menos accesible y de pésima calidad); y, por último, la gerencial, adoptada e implantada entre las décadas de 1990 y 2000, buscó implementar el modelo para que los actos administrativos fueran más racionales, menos costosos, menos lentos y fácilmente acompañados por los ciudadanos durante y después de la prestación del servicio público. No obstante, ninguno de estos modelos fue totalmente exitoso en su implementación práctica, ya sea por factores políticos, culturales o por la falta de recursos tecnológicos de la época en que ocurrieron.

Desde la implementación del modelo gerencial en el Gobierno Federal, algunos cargos y organismos fueron reducidos con el objetivo de “adelgazar” el gasto público, es decir, disminuir el volumen de costos administrativos para invertir más en otras áreas, como infraestructura o programas sociales nacionales. No obstante, el total de cargos públicos aumentó de 5,1 millones a 11,4 millones entre 1986 y 2017, representando un salto del 123% en ese período, o 2,5% por año (Lopez y Teles, 2021). Con el crecimiento de los cargos también vienen los aumentos y ajustes de salarios, beneficios y ventajas de carrera que hoy representan poco más del 16,9 % de los gastos del Gobierno Federal, dejando atrás solo la Seguridad Social, que representa el 43,3 % y que está indirectamente vinculada a la gestión del personal y a la nómina (Tesoro Nacional, 2025).

El debate acerca de la cantidad, o incluso de la necesidad, de los cargos públicos para atender las demandas sociales es mejor conducido por especialistas en dimensionamiento de la fuerza laboral, área responsable por identificar procesos, flujos de trabajo y técnicas para mejor asignar agentes en áreas necesarias. Conviene recordar que Brasil está entre los diez países más grandes del mundo en territorio y también en población, y aun así la proporción de servidores públicos en relación con la población es del 12,5 %, por debajo del promedio del 21,1 % de los países de la OCDE. Países como Noruega (más del 30 %) y Estados Unidos (15,4 %) tienen índices superiores al de Brasil (OCDE, 2018).

El Relator 1 del Grupo de Trabajo de la Reforma Administrativa, el Diputado Pedro Paulo (PSD‑RJ), presentó una Propuesta de Enmienda Constitucional, única forma de modificación del texto constitucional, un Proyecto de Ley y un Proyecto de Ley Complementaria a la Cámara de Diputados. La integridad de los textos y anteproyectos aún no están disponibles para consulta pública, pero el Diputado ya adelantó algunos puntos de interés en entrevistas recientes.

En resumen, se proponen reformas al funcionariado público orientadas a flexibilizar la estabilidad, cambiar criterios y límites de remuneración, simplificar las carreras públicas y crear otras formas y vínculos laborales con la administración pública. Para quienes rindieron concursos públicos en los últimos 20 años, todos los temas están bien consolidados en el ámbito del estudio constitucional. Sin embargo, cuando la Cámara de Diputados se propone discutir y votar una reforma administrativa, necesitamos entender, de hecho, qué regla o reglas los parlamentarios quieren alterar y, aun más importante, por qué las modificaciones.

Estabilidad

La estabilidad es la protección que impide que servidores concursados sean despedidos de forma arbitraria luego de cumplir el periodo de prueba. Fue creada para evitar que el funcionariado se convierta en rehén de presiones políticas o intereses personales de gestores, garantizando imparcialidad y continuidad en la administración pública. La propuesta actual de la reforma pretende flexibilizar o incluso eliminar esta garantía. Para sus defensores, esto ayudaría a combatir el conformismo y facilitar la remoción por bajo rendimiento. Los críticos advierten que el cambio abriría espacio para persecuciones políticas y prácticas de corrupción, debilitando la actuación del servicio público.

Vínculos y modalidades de contratación

La administración pública en Brasil puede contratar servidores de diferentes formas, siendo el concurso público la más común y transparente, garantizando selección por mérito y pruebas específicas. También existen contrataciones temporales, usadas en situaciones de emergencia, y procesos selectivos simplificados, que permiten elecciones más rápidas para demandas a corto plazo, pero sin estabilidad. Luego están los cargos de confianza y el reclutamiento abierto por designación, generalmente para funciones gerenciales, de coordinación y asesoramiento, lo que suscita preocupaciones sobre el uso político de esta modalidad de contratación. Actualmente, el país cuenta con unos 7,5 millones de servidores públicos entre la Unión, los Estados y los Municipios, y la reforma administrativa pretende discutir cambios en este modelo de contratación.

Remuneraciones y supersalarios

Un punto que merece gran atención en el escenario político y administrativo brasileño son los supersalarios. En los términos del inciso XI del artículo 37, ningún ocupante de cargo público o electivo (proveniente de elección) puede percibir salario superior al de los Ministros del Supremo Tribunal Federal (STF), siendo el valor máximo R$ 46.366,19.

XI – la remuneración y el subsidio de los ocupantes de cargos, funciones y empleos públicos de la administración directa, autárquica y fundacional, de los miembros de cualquiera de los poderes de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de los titulares de mandatos electivos y los demás agentes políticos, y los proventos, pensiones u otra especie remuneratoria, percibidos de forma acumulativa o no, incluidas las ventajas personales o de cualquier otra naturaleza, no podrán exceder el subsidio mensual, en especie, de los Ministros del Supremo Tribunal Federal [...]

Cabe destacar que la redacción del inciso XI fue modificada por la Enmienda Constitucional nº 41/2003, y aun así observamos un aumento gradual de agentes públicos que reciben salarios altísimos, superando el llamado “techo constitucional”, término que define el límite total de salario acumulado con beneficios a ser percibido por todos y cualquier profesional perteneciente a las carreras de la administración pública.

Bruno Carazza, en una Nota Técnica para el Movimiento “Pessoas à Frente”, mapeó diversas carreras públicas que reciben salarios muy por encima del techo constitucional, entre ellas jueces, asesores parlamentarios, miembros del Ministerio Público y otras carreras del servicio público. En los estudios de Carazza, el 93 % de los jueces estatales recibieron valores superiores al techo constitucional en 2023, considerando valores totales anuales; esto se repite en 12 de los 26 estados entre miembros del Ministerio Público, donde el 91,5 % de fiscales y procuradores recibieron más que los ministros del STF.

En el Ejecutivo Federal y en el Legislativo Federal, es decir, en la Cámara de Diputados y en el Senado, el porcentaje de empleados que percibieron más allá del techo en 2023 fue inferior al 1 %, lo cual muestra que el mayor problema se concentra en el Poder Judicial y el Ministerio Público. Pero, ¿cómo es posible que jueces y miembros del Ministerio Público perciban salarios tan elevados? Pues bien, como los Tres Poderes son independientes entre sí, cada uno tiene autonomía administrativa para organizarse, y esto incluye definir remuneraciones, planes de carrera, cargos y sueldos, pero también los beneficios profesionales y las ventajas.

Los llamados “penduricalhos” son partidas indemnizatorias compuestas por ayudas de alimentación, salud, transporte, vivienda, guardería y escolaridad de los hijos, ayudas de coste y las innumerables ventajas de carrera que pueden sumar valores de R$ 111 000, como en el caso calculado en un informe de G1 sobre los vencimientos de un juez del Tribunal de Justicia de São Paulo: es decir, considerando el cargo y el tiempo de carrera, el juez debería haber percibido R$ 39 717 “brutos” (sin deducciones de impuestos, ayudas y ventajas), pero recibió R$ 80 000 por encima del techo constitucional (G1, 2025). Cabe decir que el juez, salvo en casos de supersalarios, es la carrera con mayor remuneración mensual promedio y aun así suele complementar su salario con ayudas.

El “superávit salarial” en el Poder Judicial constituyó, en 2023, R$ 9,76 mil millones, y aún más problemático, buena parte de ellos no es gravable, es decir, valores sobre los que no inciden contribuciones previdenciarias, impuesto sobre la renta y otras modalidades tributarias. Por lo tanto, una pequeña parte de los valores pagados en el Poder Judicial vuelve a los cofres públicos en forma de impuestos, generando un enriquecimiento voluminoso y acelerado de los magistrados en relación a carreras que requieren un nivel comparable de formación y experiencia.

Las “castas” del servicio público

La noción de “castas” en el servicio público brasileño, aunque es metafórica, señala una falla sistémica que supera la diferencia de remuneración. El texto original define castas como carreras con salarios específicos y beneficios que jerarquizan privilegios en la sociedad, destacando las carreras jurídicas como la “casta más alta”. El problema, sin embargo, no es solo el monto de los supersalarios, sino su origen.

Es un reflejo del patrimonialismo y el clientelismo histórico de la administración pública brasileña, que recientemente se ha ocupado en distinguir el interés del Estado del interés privado de sus gestores. La autonomía concedida a cada uno de los Tres Poderes para organizarse administrativamente y definir sus propios emolumentos permitió que esta herencia cultural se institucionalizara, creando un sistema de privilegios.

Las implicaciones políticas a largo plazo son profundas. Mientras una minoría de servidores del Poder Judicial y del Ministerio Público disfruta de ingresos que superan el techo constitucional, gran parte de la fuerza laboral de primer nivel, como maestros y enfermeras, percibe sueldos cercanos al promedio nacional. Esta desigualdad genera una profunda erosión de la confianza pública, pues el ciudadano percibe que la máquina estatal no actúa uniformemente ni recompensa el mérito de forma equitativa. Aún más peligroso, la existencia de una “casta” protegida, con privilegios sobre la remuneración, crea una poderosa fuerza de resistencia a cualquier tipo de reforma. Al concentrar los supersalarios predominantemente en el Poder Judicial y en el Ministerio Público, el problema se aísla en un sector con gran poder político para bloquear los cambios, perpetuando el ciclo de privilegios e inequidades.

¿Qué nos espera en el futuro?

En el Congreso Nacional, la reforma administrativa avanza en medio de un enfrentamiento político que expone dos visiones distintas sobre el futuro del funcionariado público. Por un lado, sus defensores argumentan que la propuesta es esencial para modernizar la máquina estatal, articulando reducir gastos, corregir distorsiones salariales y limitar privilegios de determinadas carreras. Por otro lado, sindicatos y expertos advierten que la retirada de garantías históricas del funcionariado público puede debilitar la imparcialidad y legalidad del servicio público, abriendo brechas para persecuciones políticas y comprometiendo la seguridad de las carreras e instituciones públicas, además de favorecer contrataciones de personal no calificado para cargos estratégicos de la administración pública. El punto central del debate, por lo tanto, es si será posible alcanzar eficiencia y transparencia sin socavar totalmente las bases que sustentan la confianza de la sociedad en las instituciones públicas brasileñas, y equilibrar las cuentas. Solo el futuro nos dirá si la reforma administrativa tendrá éxito, o si será apenas más un caso de fracaso entre las reformas.

Referencias

CARAZZA, Bruno. Além do teto: Análises e Contribuições para o fim dos supersalários.

2024. Nota técnica - Movimento Pessoas à Frente. Disponível em: https://movimentopessoasafrente.org.br/wp-content/uploads/2024/12/MPaF_NOTAS_TECNICA_SUPERSALARIOS_DEZ_2024-8.pdf. Acesso em 8 Setembro 2025.

COELHO, Daniela Mello, 2000. Elementos essenciais ao conceito de administração gerencial. Revista de informação legislativa, v. 37, n. 147, p. 257-262, jul./set. 2000. Administração pública, Brasil | Reforma administrativa, Brasil. Disponível em: http://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/622. Acesso em 30 de Agosto de 2025.

BARBIÉRI, Luiz Felipe. Entenda o que são os supersalários dos funcionários públicos, que o governo quer restringir. Publicado em 13 Fevereiro de 2025. Disponível em https://g1.globo.com/politica/noticia/2025/02/13/entenda-o-que-sao-os-supersalarios-dos-funcionarios-publicos-que-o-governo-quer-restringir.ghtml. Acesso em 17 Julho 2025.

LOPEZ, Felix; TELES, José. Atlas do Estado Brasileiro: Distribuição de remuneração nos níveis federativos (1985-2019) - Faixas de remuneração. Disponível em https://www.ipea.gov.br/atlasestado/download/239/distribuicao-de-remuneracao-nos-niveis-federativos-1985-2019-faixas-de-remuneracao#iniciodoconteudo. Acesso em 21 Agosto 2025.

Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE. Relatórios Econômicos OCDE: Brasil. Fevereiro de 2018. DIsponível em https://www.oecd.org/content/dam/oecd/pt/publications/reports/2018/02/oecd-economic-surveys-brazil-2018_g1g89b03/9789264290716-pt.pdf. Acesso em 17 Julho 2025.

Tesouro Nacional. Despesa de Pessoal do Poder Executivo Federal alcança R$ 260 bilhões no

3º quadrimestre de 2024. Publicado em 31 Janeiro 2025. Disponível em: https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/noticias/despesa-de-pessoal-do-poder-executivo-

federal-alcanca-r-260-bilhoes-no-3o-quadrimestre-de-2024. Acesso em 30 Agosto 2025.

Secretaria de Educação de São Paulo. Edital de Abertura de Inscrições - 01/2023. Torna pública a abertura de inscrições e a realização do Concurso Público para provimento de 15.000 (quinze mil) vagas do cargo de Professor de Ensino Fundamental e Médio, SQC-II-QM do Quadro do Magistério da Secretaria de Estado da Educação. Publicado em 09 de Maio de 2023. Disponível em: https://documento.vunesp.com.br/documento/stream/MzUwMjk1NA%3d%3d.

Ministério Público do Estado de São Paulo. Edital 01/2025. Publicado no Diário Oficial do Estado de São Paulo em 19 de Agosto de 2024. Torna pública a abertura de inscrições para a realização de Concurso Público voltado à formação de Cadastro Reserva para o Cargo de Analista Jurídico do Ministério Público. Publicado em 17 de Junho de 2025. Disponível em: https://documento.vunesp.com.br/documento/stream/NzAwMDM4Mw%3d%3d.