Gouverner sans majorité: le défi de Lula après les urnes

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Illustration du président Lula face à un Congrès national fragmenté, confronté au défi politique de gouverner le Brésil sans majorité parlementaire, de négocier des soutiens et de nouer des alliances dans un contexte de forte polarisation. (Illustration créée par IA)

La réélection a empêché le bolsonarisme d’accéder au palais présidentiel, mais pas de rester présent au Congrès. Le prochain mandat exigera davantage de calcul politique que de mobilisation, puisque Lula devra gouverner sans majorité. Sa réélection a été serrée. Il a obtenu 51,79 % des suffrages exprimés, contre 48,21 % pour Flávio Bolsonaro. Le pays est sorti des élections presque divisé en deux, et le pouvoir législatif qui prendra ses fonctions en 2027 reflète cette division, avec une orientation plus à droite que celle de l’électorat qui a choisi le président.

Le paysage politique d’un gouvernement sans majorité

Les chiffres permettent de mesurer l’ampleur de la difficulté. Le Parti libéral (PL) a fait élire 121 députés et 28 sénateurs, devenant ainsi le groupe parlementaire le plus important du Sénat. En ajoutant les parlementaires d’autres partis alignés sur le bolsonarisme, on estime que le bloc bolsonariste au Sénat pourrait atteindre 44 des 81 sénateurs. Ces chiffres dépendent des critères de classification utilisés. Différentes analyses aboutissent à des totaux similaires, mais non identiques, et c’est surtout leur ordre de grandeur qui importe.

À mon sens, il est nécessaire d’être précis dans le choix des termes, car dire que l’extrême droite « reste au pouvoir » revient à simplifier excessivement la situation. Le pouvoir exécutif est entre les mains de Lula. Ce que l’opposition contrôle, c’est le pouvoir législatif, qui a gagné en importance ces dernières années. Le pouvoir que le Congrès a acquis sur les amendements budgétaires ne change pas, quel que soit le président en fonction. Le problème de Lula est donc structurel et dépasse les rivalités entre partis. Tout président devrait négocier avec un Congrès qui contrôle une grande partie des dépenses discrétionnaires.

Le Sénat et le Centrão

La difficulté se concentre au Sénat. Une révision constitutionnelle nécessite 308 voix à la Chambre des députés et 49 au Sénat, tandis que la destitution d’un juge de la Cour suprême fédérale exigerait 54 voix de sénateurs. Le gouvernement peut bloquer les initiatives les plus extrêmes de l’opposition, mais il dispose de peu de moyens pour faire adopter son propre programme sans le soutien du centre politique. Les élections à la présidence de la Chambre des députés et du Sénat, prévues en février 2027, constitueront le premier indicateur du nouvel équilibre des forces. Avec 28 sénateurs, le PL aurait besoin de 13 voix supplémentaires parmi ses alliés pour faire élire le président de la chambre haute. Celui qui contrôle les bureaux directeurs contrôle l’ordre du jour et les commissions.

La composition du Sénat fédéral et les principaux seuils de vote. Le graphique met également en évidence les seuils nécessaires à certaines décisions importantes : majorité absolue (41 voix), adoption d’une révision constitutionnelle en deux tours (49 voix, soit trois cinquièmes) et destitution d’un juge de la Cour suprême fédérale (54 voix). (Image créée par IA).

Il n’existe pas de consensus parmi les analystes concernant le coût d’un rapprochement avec le Centrão. Le politologue Carlos Ranulfo minimise le problème, car Lula a déjà gouverné avec un Congrès hostile et, à la Chambre des députés, l’écart devrait être limité. De son côté, la professeure Luciana Veiga, de la FGV, estime que le niveau de concessions que Lula devra faire sera supérieur à celui qu’aurait dû consentir Flávio Bolsonaro.

Ces deux interprétations sont fondées. Le Centrão demeure une force politique décisive et le PL, malgré sa progression, reste minoritaire. Dans le même temps, la croissance du PL s’est faite au détriment de partis tels que le PSD, le PP, União Brasil et le MDB, qui ont perdu du terrain. Un Centrão plus réduit pourrait négocier avec davantage de prudence, tandis qu’un PL renforcé pourrait attirer des députés que le gouvernement considérait comme ses alliés.

Un facteur joue toutefois en faveur du gouvernement. Une partie de la croissance du PL s’explique par la recherche de ressources partisanes plutôt que par une adhésion idéologique. Si le bolsonarisme perd de son influence après la défaite de Flávio et les luttes internes autour de l’héritage politique du mouvement, une partie de ce groupe parlementaire pourrait changer de position. C’est une hypothèse raisonnable, mais elle reste un pari.

La mobilisation populaire

Parmi les alliés du gouvernement, l’idée d’utiliser la mobilisation populaire comme contrepoids au Congrès gagne du terrain. La fin du système de travail 6x1 en est l’exemple privilégié. Il s’agit d’un cas concret de pression publique ayant fait évoluer la position des parlementaires, et la campagne a montré que le camp progressiste a appris à rivaliser sur les réseaux sociaux grâce à des messages simples et coordonnés. Ce modèle présente toutefois des limites que ses défenseurs ont tendance à sous-estimer. La première concerne la nature de la revendication: le système 6x1 est un sujet concret et populaire, dont les avantages sont immédiats et visibles. Les réformes aux effets plus diffus, comme les réformes budgétaire ou fiscale, mobilisent difficilement les foules.

La deuxième limite est l'usure. Une mobilisation permanente épuise les bases militantes, et un gouvernement qui traite le Congrès comme un adversaire public risque de renforcer la résistance au lieu de l'affaiblir. La troisième est le manque de structure. Lula n'a pas adopté cette stratégie au cours des quatre dernières années. La mobilisation de la campagne a largement reposé sur des figures influentes du numérique, comme le député André Janones, qui ne sont pas des institutions gouvernementales et dont l'influence pourrait ne pas se prolonger au sein de l'administration.

Il existe également un risque d'interprétation politique. Près de la moitié de l'électorat a voté pour l'opposition, et considérer cet ensemble comme un bloc homogène d'« extrême droite » constitue une erreur stratégique. Après tout, gouverner signifie également répondre aux préoccupations de cette partie du pays, sans présumer que la victoire électorale efface les raisons de son mécontentement. Une partie de cet électorat a voté pour des raisons économiques, liées à la sécurité ou aux valeurs, et peut être convaincue par ceux qui acceptent de l'écouter. La traiter uniquement comme une ennemie revient à abandonner un espace politique que la droite démocratique elle-même cherche à conquérir.

Ce qui est en jeu

Le gouvernement fait face à deux risques opposés. Le premier est l'immobilisme d'un gouvernement minoritaire, qui perd des votes et voit le budget décidé par d'autres. Le second est la capitulation d'un gouvernement qui fait tellement de concessions au nom de la gouvernabilité qu'il ne reste plus rien du programme sur lequel il a été élu. La solution défendue par beaucoup, associer des accords avec le Centrão à une pression populaire dans la rue, est plausible, mais ne résout pas le problème à elle seule.

Dans la pratique, Lula devra trouver un équilibre entre trois exigences qui entrent en conflit: négocier sans diluer son programme, exercer une pression sans rompre les ponts et maintenir l'unité d'une large coalition qui perd son ennemi commun une fois la campagne terminée. Le résultat dépendra moins des slogans que de la capacité à compter les voix, à choisir les batailles et à accepter des défaites partielles. Les élections de février 2027 constitueront la première mesure concrète de cette capacité.