解读美国对巴西实施的新一轮关税措施

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2025年，美国总统唐纳德·特朗普与巴西总统卢拉在马来西亚吉隆坡会晤。（图片：Ricardo Stuckert/PR）

唐纳德·特朗普政府决定对数千种巴西产品加征25%的关税，标志着利用贸易政策作为地缘政治施压工具的趋势进入了新的阶段。尽管该措施在法律上依据的是1974年《贸易法》第301条，但其影响已超越了纯粹的经济问题，纳入了监管、技术、环境乃至政治等因素，成为美国近几十年来针对巴西采取的范围最广泛的措施之一。

与传统的反倾销关税或保障措施不同，第301条允许华盛顿针对其认为属于不公平贸易行为的做法采取单边回应。美国政府认为，在历时约一年的谈判之后，巴西利亚并未调整被视为损害美国利益的相关政策，因此以此作为实施关税的依据。美国贸易代表办公室（USTR）的调查报告将多个问题统一纳入同一贸易框架之下。其中包括Pix支付系统的运行、美国乙醇进入巴西市场的准入、涉及数字平台的监管决定、巴西给予印度和墨西哥等贸易伙伴的关税待遇、打击森林砍伐、打击盗版以及知识产权保护等问题。

尽管这些问题均被列为贸易理由，但其中不少本质上属于监管或政治问题。Pix案例尤具代表性。这是全球首次一个国家公共支付系统成为国际贸易争端的对象。华盛顿认为，巴西中央银行同时担任监管者和运营者的双重角色，使Pix相对于美国私营企业，特别是银行卡运营商和金融科技公司，获得了竞争优势。巴西则完全否认这一解释，强调Pix是一项开放、公共且免费的基础设施，不存在针对外国企业的歧视。

另一个重要问题涉及乙醇。美国声称其进入巴西市场面临障碍，而巴西则认为本国的关税政策符合多边贸易规则。此外，森林砍伐问题首次成为此类贸易调查的核心内容之一。华盛顿认为，对环境法律执行不足造成了竞争扭曲。

被征税的产品

尽管此次措施覆盖范围广泛，但关税并未涉及巴西全部出口产品。受到影响的主要产品包括：

• 乙醇；

• 农业机械；

• 电气设备；

• 工业机械；

• 资本货物；

• 化工产品；

• 纸张；

• 服装；

• 鞋类；

• 工具；

• 采矿设备；

• 各类工业制成品。

大部分被征税产品恰恰属于美国希望加强本国制造业或减少贸易逆差的工业部门。这些行业具有较高附加值，也是华盛顿试图推动国内投资的重要领域。这表明，该措施除了外交层面的考虑之外，还具有明显的产业政策色彩。

虽然数千种产品被征收关税，但许多战略性产品仍然获得了豁免。其中包括：

• 咖啡；

• 牛肉；

• 橙子及橙汁；

• 原油；

• 天然气；

• 民用飞机；

• 航空发动机；

• 航空航天零部件；

• 医药产品；

• 半导体；

• 芯片制造设备；

• 生铁；

• 纸浆；

• 木材；

• 鱼类；

• 坚果；

• 有机蜂蜜；

• 部分矿产品；

• 被视为战略性的重要金属产品。

这份豁免清单表明，华盛顿试图保留那些美国经济高度依赖巴西进口的产业链。以咖啡为例，美国国内几乎不存在足够的本土生产。同样，橙汁行业也高度依赖来自巴西的供应。

在航空工业领域，**巴西航空工业公司（Embraer）**继续通过提供飞机及专业零部件，在美国市场发挥着重要作用。而生铁、纸浆以及部分金属原材料则是美国工业供应链的重要组成部分，对这些产品征收高额关税反而可能损害美国制造商自身的利益。

换言之，这份豁免清单表明，此次措施的目标是对被认为更为敏感的行业实施有针对性的施压。

经济影响

此次关税措施的影响不会是均衡的。工业出口部门预计将面临竞争力下降、利润空间收窄、出口减少以及不得不转向其他市场等挑战。另一方面，与大宗商品出口相关的农业部门，尤其是咖啡、牛肉和橙汁等产品，受到的影响将远小于最初市场所担忧的程度。

这将显著降低此次措施对巴西贸易平衡造成的整体冲击。据估计，每年约有150亿美元的出口将直接受到新关税的影响。

新关税的可能性及卢拉政府的回应

美国目前仍在进行第二项调查，涉及与强迫劳动相关的产品。如果该措施最终实施，部分产品可能被额外征收12.5%的关税。巴西政府认为，根据产品税则分类以及未来可能采用的累积征税规则，在某些情况下，关税总水平最高可能达到37.5%。目前，哪些产品最终将同时适用两项关税仍存在不确定性。

巴西政府在官方声明中全面谴责这一决定，并将其定性为毫无依据的措施。声明指出，美国官方数据本身显示，美国在双边贸易中保持贸易顺差；同时强调，美国出口至巴西的产品中有76%进入巴西时无需缴纳进口关税；并拒绝承认基于《贸易法》第301条所展开调查的合法性。巴西政府还重申，不会就Pix支付系统进行谈判，不会接受修改其针对数字平台的监管政策，认为有关森林砍伐的指控毫无依据，并将继续推进市场多元化战略。

在制度层面，巴西宣布了三项主要应对措施：

1.经济对等法

巴西政府计划立即启动国会通过的《经济对等法》所规定的相关机制。该法律允许巴西对被视为具有歧视性的贸易措施采取相应的反制行动。这并不一定意味着实施同等幅度的关税，但为采取反制措施提供了法律依据。

2. 世界贸易组织

巴西计划将该问题重新提交至世界贸易组织（WTO）争端解决机制。

尽管由于上诉机构停摆等原因，该机制目前存在明显局限性，但此举进一步强化了巴西的立场，即相关争端应在多边框架下解决，而不是通过单边行动处理。

3. 贸易多元化

巴西政府还强调了扩大海外市场的战略。在官方声明中，明确提及了南方共同市场—欧盟自由贸易协定、与欧洲自由贸易联盟（EFTA）签署的协议以及与新加坡签署的协议，同时继续寻求新的贸易伙伴。这表明，巴西希望在中期内降低对美国市场的依赖。

另一个值得关注的方面是，此次事件很快超越了单纯的贸易范畴。在美国，国务卿**马尔科·鲁比奥（Marco Rubio）**等官员指责卢拉政府没有“本着诚意”进行谈判。而在巴西，政府成员则将政治责任归咎于博索纳罗家族成员，认为他们鼓励甚至促成了华盛顿采取这些措施。这种政治化进一步强化了外界的看法，即此次大规模关税措施已经成为两国政府更广泛政治关系背景的一部分。

结论

美国此次新的大规模关税措施，清楚地体现了贸易政策正逐渐演变为战略竞争工具。受影响产品的选择表明，美国一方面希望对巴西工业部门施加压力，另一方面又避免破坏对自身经济具有重要意义的产业链。同时，将Pix支付系统、数字平台以及森林砍伐等议题纳入调查范围，也使贸易争端扩展至传统上属于国内监管和国家主权范畴的领域。

对于巴西而言，其应对策略预计将结合三项措施：法律抗辩、可能采取对等反制以及加快市场多元化。在短期内，影响最大的将是工业出口部门，而具有战略意义的农产品则因获得豁免而相对受到保护。从中期来看，这一事件可能加速巴西贸易政策的重新调整，推动其进一步加强与欧洲、亚洲以及全球南方市场的联系，同时也凸显出政治竞争与经济利益在当代贸易政策制定过程中日益紧密地交织在一起。