La nueva arquitectura fiscal brasileña

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El Ministro de Hacienda, Fernando Haddad. (Foto: Ministerio de Hacienda)

El gobierno federal se prepara para enviar al Congreso Nacional dos nuevos proyectos de ley que buscan reorganizar el sistema fiscal brasileño. Bajo el liderazgo del ministro de Hacienda, Fernando Haddad, y con el aval político del presidente Luiz Inácio Lula da Silva, el plan pretende contener los gastos, reequilibrar las cuentas públicas y aumentar la recaudación mediante sectores en expansión, como las fintechs y las apuestas en línea. Aunque el discurso oficial es el de la “responsabilidad fiscal con justicia social”, el contenido de las propuestas expone antiguas tensiones de la economía brasileña: la disputa entre el ajuste y la protección de derechos.

1. Contexto y Motivaciones: la herencia de la MP 1303 y el desafío del superávit

La iniciativa nace del intento frustrado del gobierno de aprobar la Medida Provisional 1303, que caducó sin votación en el Congreso. Esta medida preveía un paquete de acciones dirigidas a la ampliación de ingresos, la revisión de beneficios fiscales y el control del gasto público. La resistencia parlamentaria reflejó la dificultad de articular una base política sólida en temas económicos, especialmente en un año preelectoral, cuando los recortes o los impuestos adicionales se perciben como impopulares.

Con el fracaso de la MP, Haddad rediseñó la estrategia. En lugar de concentrar los cambios en un único texto, el gobierno decidió dividir la reforma fiscal en dos proyectos distintos:

• Proyecto 1: enfocado en la contención del gasto y la limitación de créditos fiscales de las empresas, buscando reducir el gasto primario.

• Proyecto 2: destinado al aumento de la recaudación, con foco en sectores de alta rentabilidad y baja regulación, como las fintechs y las apuestas deportivas.

El objetivo central del nuevo marco es alcanzar un superávit primario del 0,25% del PIB en 2026, una meta que, a primera vista, puede parecer modesta, pero cuya dimensión simbólica y política es enorme. En términos técnicos, el superávit primario representa la diferencia positiva entre los ingresos y los gastos del gobierno, sin considerar el pago de intereses de la deuda pública. Es, por tanto, el principal indicador de responsabilidad fiscal utilizado para medir la capacidad del Estado de cumplir con sus compromisos financieros sin depender de un endeudamiento adicional.

Desde el Plan Real en los años 1990, Brasil ha construido una cultura económica en la que el superávit primario ha pasado a funcionar como una señal de confianza para el mercado y como una precondición para la estabilidad macroeconómica. Durante los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso y, posteriormente, de Luiz Inácio Lula da Silva (2003–2010), la búsqueda del equilibrio de las cuentas públicas fue vista como garantía de previsibilidad para los inversionistas, mantenimiento del control de la inflación y atracción de capitales externos. Esta lógica consolidó la idea de que la credibilidad fiscal es indispensable para cualquier proyecto de gobierno, incluso los de orientación progresista.

Sin embargo, el debate sobre el tamaño y el papel del superávit divide a economistas y partidos desde hace décadas. Por un lado, están quienes defienden metas fiscales más rígidas, argumentando que los déficits constantes aumentan el costo de la deuda pública, elevan los intereses y erosionan la confianza internacional. Por otro lado, están quienes consideran el superávit una forma de austeridad selectiva, usada para justificar recortes en políticas sociales e inversiones públicas, perpetuando desigualdades estructurales. El propio gobierno de Lula ya vivió este dilema en el pasado: durante el primer mandato (2003–2006), la meta de superávit del 4,25% del PIB generó críticas internas por limitar la expansión de los programas sociales, aunque fue fundamental para estabilizar la economía tras la crisis cambiaria.

En el contexto actual, la meta del 0,25% surge como un gesto político de conciliación entre estas dos visiones. Es lo suficientemente baja como para permitir la continuidad de las inversiones públicas y los programas sociales, pero suficiente para señalar al mercado y a los organismos internacionales que el gobierno no abandonará la disciplina fiscal. Esta calibración refleja el intento de Haddad y Lula de reconstruir el puente entre responsabilidad fiscal y justicia social, debilitado tras años de polarización ideológica y crisis fiscales consecutivas, especialmente en el período posterior a 2014, marcado por déficits persistentes, recesión y un aumento explosivo de la deuda.

Al adoptar una meta modesta, el gobierno también busca ganar tiempo político. El razonamiento es pragmático: mantener las expectativas ancladas mientras el país retoma el crecimiento económico, amplía la base de recaudación y reduce gradualmente la dependencia de medidas de emergencia. En este sentido, el superávit del 0,25% funciona menos como una meta contable y más como una señal de estabilidad institucional, una forma de decir que Brasil está dispuesto a equilibrar las cuentas sin reproducir el discurso punitivo de la austeridad.

Sin embargo, la elección es arriesgada. Metas demasiado bajas pueden ser interpretadas por el mercado como falta de compromiso fiscal, presionando las tasas de interés y el tipo de cambio; metas demasiado ambiciosas pueden requerir recortes que deterioren políticas esenciales. El desafío de Haddad es mantener el “punto medio” entre estos polos, demostrando que el país puede, simultáneamente, reducir vulnerabilidades financieras y ampliar el Estado de bienestar. En otras palabras, el éxito de esta meta no será medido solo por el número en sí, sino por la capacidad del gobierno de convertir la estabilidad fiscal en estabilidad social, algo que Brasil históricamente ha fallado en lograr.

2. El Eje de la Contención: limitar créditos fiscales y frenar el gasto

El primer proyecto se centra en los llamados créditos fiscales, valores que las empresas pueden deducir de impuestos futuros como compensación por pérdidas acumuladas o incentivos fiscales otorgados por el Estado. Este mecanismo, creado para garantizar el equilibrio contable y estimular la actividad económica, se ha convertido, con el tiempo, en un instrumento controvertido: aunque legítimo, pasó a ser utilizado de forma recurrente por grandes corporaciones para postergar el pago de impuestos, afectando la recaudación federal y ampliando las distorsiones entre pequeñas y grandes empresas.

De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, esta es una de las principales fuentes de renuncia fiscal en el país. La propuesta en elaboración prevé la creación de un techo anual para el uso de créditos tributarios, además de una revisión de las reglas de compensación aplicadas a empresas con altos volúmenes de pérdidas acumuladas. El objetivo es reducir la volatilidad de los ingresos y mejorar la previsibilidad de las cuentas públicas. Aunque el gobierno aún no ha publicado un informe técnico detallado sobre el impacto de esta medida, estimaciones internas divulgadas por la prensa internacional, especialmente por Reuters (14 y 21 de octubre de 2025) y Yahoo Finanzas Canadá, apuntan que los cambios podrían generar ingresos adicionales de alrededor de R$ 14,8 mil millones en 2025 y R$ 36,2 mil millones en 2026.

Estos valores reflejan proyecciones preliminares del equipo económico, y no cálculos auditados. En Brasil, la discusión sobre el tema fue confirmada por medios como la Agência Brasil y la Fenafisco, que reportaron que el gobierno estudia limitar el uso de créditos de pérdidas fiscales por parte de las empresas. La Receita Federal, en mayo de 2025, lanzó un panel interactivo de beneficios fiscales para hacer más transparentes los valores de renuncia, lo que refuerza la importancia y actualidad de este debate.

En cuanto al gasto, el gobierno pretende congelar transferencias no obligatorias, posponer inversiones de ejecución lenta y restringir reajustes automáticos en áreas administrativas. La justificación es “recortar excesos” y contener el crecimiento vegetativo del gasto público sin comprometer políticas estructurales. No obstante, esta línea es delicada: recortes mal calibrados pueden recaer sobre programas sociales, universidades y políticas culturales, comprometiendo derechos económicos, sociales y culturales garantizados por la Constitución.

3. El Eje de la Recaudación: fintechs, apuestas y capital financiero bajo nueva lupa

El segundo proyecto busca actualizar la estructura tributaria, apuntando a sectores de alta rentabilidad que, hasta ahora, escapaban de la misma carga aplicada a las industrias tradicionales.

Las apuestas en línea, popularizadas tras la reglamentación de 2023, deberán ver su tasa de tributación aumentada del 12% a entre 18% y 24%, reflejando la preocupación del gobierno por la evasión fiscal y la falta de control social sobre el sector. Por su parte, las fintechs serán gradualmente equiparadas a los bancos, pagando impuestos proporcionales a la naturaleza de sus operaciones, lo que cambia el costo de operación y la lógica de competitividad en el mercado digital.

Además, el paquete retoma discusiones sobre la reimposición de impuestos a inversiones exentas (como LCI, LCA, CRI y CRA) y el aumento del impuesto sobre los Intereses sobre el Capital Propio (JCP), una forma de remuneración de accionistas que, según los críticos, privilegia a las grandes empresas en detrimento de la progresividad tributaria. En términos prácticos, el gobierno busca señalar justicia fiscal: quien más gana debe contribuir más. Sin embargo, el riesgo de traspasos indirectos es real: las plataformas pueden aumentar las tasas e intereses, y los inversionistas pueden migrar hacia productos menos regulados, anulando parte de la eficacia recaudatoria.

4. Impactos y Desigualdades: quién paga la cuenta del equilibrio fiscal

Las medidas afectan de manera desigual a distintos grupos sociales y económicos:

• Las empresas con grandes créditos fiscales enfrentarán restricciones y posiblemente trasladarán costos al consumidor final o a sus empleados.

• Los sectores de apuestas y tecnología financiera perderán margen de beneficio y pueden reducir inversiones.

• Los inversionistas de clase media y alta verán rendimientos menores si los productos exentos son gravados.

• Las poblaciones vulnerables, por otro lado, enfrentan un riesgo indirecto: si los recortes presupuestarios afectan programas de transferencia de ingresos, salud, cultura y vivienda, el impacto social puede ser profundo.

La historia brasileña muestra que los ajustes fiscales tienden a ser regresivos cuando la protección social no está blindada. Sin salvaguardas explícitas, el “equilibrio de las cuentas” puede significar simplemente la redistribución de costos del Estado hacia los ciudadanos.

Políticamente, el gobierno intenta equilibrar dos campos en tensión permanente: el mercado financiero, que exige estabilidad y previsibilidad, y la base social y progresista, que demanda el mantenimiento de derechos y de inversiones públicas. La apuesta de Haddad es que la credibilidad fiscal genere espacio para políticas redistributivas sostenibles.

Pero el desafío es enorme. Brasil vive con un presupuesto rígido, donde más del 90% de los gastos son obligatorios (salarios, jubilaciones, salud, educación). Queda poco margen para recortes sin generar desgaste político. Además, la resistencia del Congreso, influenciado por bancadas corporativas y regionales, puede vaciar las propuestas o distorsionar sus objetivos.

Económicamente, también existe un dilema temporal: los resultados fiscales solo aparecen a mediano plazo, mientras que el costo político de los ajustes es inmediato. El riesgo es que el gobierno sacrifique la inversión pública en infraestructura e innovación, frenando el crecimiento y reduciendo su propio potencial de recaudación futura.

Más que un paquete de medidas técnicas, la nueva política fiscal es una decisión moral disfrazada de hoja de cálculo. Define quién será protegido y quién será sacrificado en el esfuerzo por “arreglar las cuentas”. Si el ajuste es selectivo, cobrando más a los sectores ricos, recortando privilegios y preservando derechos básicos, podrá reforzar la legitimidad del Estado. Pero, si sigue el camino histórico de la austeridad sobre los pobres, repetirá el ciclo de exclusión que marca el capitalismo brasileño.

En última instancia, el gobierno Lula/Haddad intenta demostrar que es posible combinar responsabilidad fiscal con inclusión social, un equilibrio que rara vez ha funcionado en el país. El éxito dependerá de la transparencia, de la calidad técnica de los proyectos y, sobre todo, de la disposición política de proteger a los más frágiles incluso bajo la presión de las élites económicas y parlamentarias.

El nuevo paquete fiscal representa un punto de inflexión para Brasil. Puede consolidar una cultura de equilibrio responsable y justicia tributaria, o reforzar la vieja práctica de sacrificar derechos en nombre del “mercado”. La separación de los proyectos en ejes distintos es inteligente, pero insuficiente sin garantías explícitas de que la salud, la educación y la cultura no serán las primeras víctimas del ajuste. En el fondo, la cuestión no es solo “cuánto gasta el Estado”, sino “a quién sirve”. Si el gobierno logra demostrar que la responsabilidad fiscal y la justicia social no son opuestas, sino complementarias, Brasil podrá dar un paso histórico. De lo contrario, será otro capítulo del mismo relato: austeridad en nombre de la estabilidad, y estabilidad a costa de la desigualdad.

Referencias

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BRASIL. Projeto de Lei Complementar nº 221, de 2025. Dispõe sobre o plano de redução gradual de benefícios financeiros e creditícios e altera dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília: Câmara dos Deputados, 2025. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2573466. Acesso em: 20 out. 2025.

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O GLOBO. Haddad confirma meta de superávit de 0,25% em 2026; não tem previsão de mudança. Rio de Janeiro: O Globo, 10 abr. 2025. Disponível em: https://oglobo.globo.com/economia/noticia/2025/04/10/haddad-confirma-meta-de-superavit-de-025percent-em-2026-nao-tem-previsao-de-mudanca.ghtml. Acesso em: 25 out. 2025.

REUTERS. Brazil government to resubmit part of fiscal measures to Congress after setback. Londres, 21 out. 2025. Disponível em: https://www.reuters.com/world/americas/brazil-decide-2026-budget-fix-tuesday-says-finance-minister-2025-10-21/. Acesso em: 23 out. 2025.

REUTERS. Brazil to start debating fiscal measures after Congress setback, says finance minister. Londres, 14 out. 2025. Disponível em: https://www.reuters.com/world/americas/brazil-start-debating-fiscal-measures-after-congress-setback-finance-minister-2025-10-14/. Acesso em: 23 out. 2025.